郡县制，春秋战国时期形成
秦朝建立以后，郡县制被推广到全国，并得以发扬光大本文所述的郡县制是一种广义上的郡县制，包括后来的行省制度
郡县制的实质就是改变西周时期“世卿世禄”式的分封制统治方式，代以由中央任免地方官吏，官员有任期不能世袭职务，并对其进行考核和监督
分封制的实质是地方分权，而郡县制的实质是中央集权
郡县制是整个帝制时期专制主义中央集权制度和皇权制度的支柱，郡县的官员是整个官僚体系的重要组成部分
郡县制长存达两千余年，并一直沿用至今
因此，了解和分析郡县制的产生、发展脉络、实质及作用，对新时期的社会主义政治文明建设有诸多裨益
一、郡县制的产生及其作用
郡县制是在春秋战国时期“礼崩乐坏”的大背景下产生，是新兴地主阶级取代分封制而采用的一种地方管理制度
这种制度产生的根源是当时生产力水平发展的需要，尤其是铁器和牛耕的出现和推广
郡最初并不辖县，而且地位比县低
例如，清人姚鼐说：“郡远而县近，县成聚富庶而郡荒陋”[1](P22)
后来到战国后期，郡县制逐渐发展成为隶属关系的郡县两级制郡县制在秦始皇统一全国之前形成，秦朝建立后将它推广至全国秦国郡县制形成的一个重要时期是商鞅变法时期
据史料记载：“商君集小都乡邑聚为县，置令丞，以什伍为制重编户籍，以军功定尊卑爵秩”[2](P45)
这种郡县制的管理体制是中华文明史上早期国家向帝国转变的产物，它打破了夏商周以来的氏族血缘关系，依郡县制的地缘关系进行统治，为秦汉以后真正的帝国打下了坚实基础
夏商周任何一个朝代的君主都不是真正意义上的专制君主，他们虽然对地方有很大的控制权，却不具备专制的性质
地方上的诸侯有较大的自主权，周天子的权威一定程度上受到诸侯制约
而秦汉以来实行了郡县制，使情况发生了根本变化
自秦始皇开始，中国才有了真正意义上的君主专制，这是早期国家的自我否定
这种情形并非中国独有，同一时期的罗马帝国实行的行省制度，与中国的郡县制度有异曲同工之妙
秦汉郡县制形成以后，分封制并未完全退出历史舞台
各个王朝都在不同程度上实行分封制度，并由此展开了长达数千年之久的分封与郡县之争
这期间众说纷纭，莫衷一是
郡县制与分封制有着本质不同，正如钱穆先生所说：“有土之诸侯未必皆贤，即使因其不贤而易置之，而其政令不能尽出于王朝，其民之视听不能尽属于天子
故常散而不能聚，弱而不强
其易而县邑也，则不然：度才而使之，程能而任之，朝不道则夕斥之矣，夕不道则朝罢之矣
……其操纵由一己，其呼吸若一气，其简练教训如亲父兄之于子弟也”[3](P2533)
纵观两千余年的帝制中国历史，虽然郡县制自身也有弊端，但它取代分封制是历史的必然，亦是历史的进步
郡县制的实行有诸多益处，其中包括为专制主义中央集权和皇权政治提供保障，改变原来的世袭贵族政治模式，代之以专业化、等级化的官僚政治模式，促进了中国古代农耕文明的发展，使封建国家可以整合全国的人力、物力、财力，达到集中力量办大事的效果，也为大规模的经济建设和对外战争提供保障
总而言之，郡县制最大的贡献就是加强中央集权和巩固国家统一
正是由于郡县制的实行，中国统一的时间越来越长，分裂的时间越来越短，元明清三代长达五百余年的统一就是实证
二、郡县制的演变及其实质
自从秦朝普遍建立郡县制以来，郡县制在不同的历史时期也经历了许多变化，主要分为秦代到唐代、宋代到清代这两个阶段
新兴的秦帝国由于急政，不久便被农民起义所推翻，成了一个短命的王朝
西汉初，刘邦鉴于“秦亡于无同姓外援”的教训，实行了郡国并行的地方管理制度
该制度对诸侯王进行了种种限制，因此，西汉的郡国并行制总体上是成功的
汉武帝以后，中央采取种种措施解决王国问题，取得了显著成效中央控制的郡县越来越多，从此王国名存实亡
西汉武帝时期设立的十三州监察区，发展到东汉逐渐演变为地方的最高行政机构
由此，过去的郡县二级制转变为州郡县三级制，且这种情况一直延续到隋唐时期
隋文帝鉴于东汉以来的郡县机构重叠、人浮于事等情况，废除郡一级的建置改行州县二级制
然而，隋朝与秦朝都是短命的王朝，“唐承隋制”与“汉承秦制”非常相似
唐朝则根据地理形势划分监察区道，后来演变成地方一级行政区，于是从唐中期以后便又形成了道州县三级制
从宋代到清代，地方建置由路县制改为行省制北宋建立以后，中央集权向畸形方向发展，并且逐