2016-08-27
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从政策执行视角审视户籍制度的改革 2017毕业论文下载

户籍制度，是与户口登记和管理相联系的行为规则、组织体制和政治经济法律制度以及相关政策的总和[1](P54)。一直以来，我国的户籍制度都是影响经济发展的因素之一，需要进行持续性改革，以加快形成城乡经济社会发展一体化新格局。我国31个省区市中，至少已有黑龙江、陕西、吉林、河南、山东、湖南、江西、广西、新疆、贵州等17个地区推出了省级深化户籍制度改革的实施意见[2]。2014年7月国务院发布《关于进一步推进户籍制度改革的意见》并于2016年1月1日公布施行《居住证暂行条例》。为何户籍改革会一直延续到现在，在我国推行得到底如何?本文将引入政策执行的视角来审视当前户籍制度的改革。
　　一、文献回顾与理论框架
　　(一)户籍制度改革的有关文献
　　基于国内学者对户籍制度的研究，认为户籍制度存在一些痼疾：孙小民[3]认为，最初导致我国城乡二元结构的根源性问题就是户籍制度，我国存在的社会不平等问题映射出户籍制度难以适应经济社会发展的需要，在公民权益的增长和平等化方面形成了阻碍;梁琦[4]认为，户籍制度通过长时间的实施在一定程度上已经限制了公民自由迁徙的权利，阻碍了城镇化进程。在制度实施的过程中表现出的一系列问题表明改革势在必行。相关学者在户籍制度改革上提供了一些思路。李振京[5]认为，改革大体分为三个阶段：由传统落户渠道与新型落户渠道双轨制运行阶段。转向逐步实现户籍准入一元化管理，最后阶段逐步实现人口自由迁徙。这一思路是理想的，但我国是一个人口大国并且不同试点具有多样性，在全国统一实施仍具有挑战性。
　　(二)政策执行的相关理论
　　公共政策执行是政策过程中十分重要的环节。早期的政策执行主要关注顶层设计者的意志，忽视基层官僚和组织的消极响应对政策的影响。之后学者们逐渐摆脱自上而下和自下而上两种研究路径的截然划分，开始向综合理论方向发展，出现了第三代政策执行模式，强调上层决策精英与基层官僚的相互调适，国家与公民、社会的互动博弈，并且通过分析工具的多样化超越了以前的研究局限。研究方法更加综合，模型更为多样化，如门泽尔的组织间模型，萨巴蒂尔的政策变迁模型。总之，在政策执行研究中，尽管各自有不同的想法，但对于中央政策制定者的主导作用和地方政府行动自主性这两点已基本达成了共识。
　　(三)“中央主导—地方破冰新政”政策执行模式
　　我国的政权体系是高度科层化和组织化的，上下级之间有较强的命令—服从关系。政策制定和政策执行通常是相分离的：上级制定政策，下级负责执行。当然，地方基层组织不是全盘接收上级命令而执行，而是根据中央总体政策及要求表现出行动的自主性。
　　基于已有研究，本文提出“中央主导—地方破冰新政”政策执行模式，这是一种用以描述中央政府制定和出台的政策，被各级地方政府根据当地情况进展制定地方政策并实施的一种政策执行模式。中国是一个政府层级较多的国家，各个省都有不同的地域文化特征和人文风俗，每一级政府都会根据当地实际和自身利益需求响应上级政府的政策。“中央主导—地方破冰新政”政策执行模式是具有中国特色的一种政策过程模型，下文将要分析的户籍制度改革政策执行，就是“中央主导—地方破冰新政”政策执行模式的例证。
　　二、户籍制度改革的政策执行分析
　　(一)中央政府：政策制定和积极推行
　　我国第一部户口管理条例是1951年7月公安部颁布的《城市户口管理暂行条例》，基本上统一了全国城市户口登记制度。1985年7月，《公安部关于城镇暂住人口管理的暂行规定》健全了城市暂住人口管理制度，同年9月，居民身份证制度颁布实施，小城镇户籍逐步放开[6]。2000年以后，中央政府的有关文件表现出对农村人口流动的积极支持和鼓励。这种对待劳动力流动的鼓励政策，通过改善流动人口的就业、居住、子女教育和社会保障等条件，逐渐成为可实行的措施。在2014年7月，国务院又发布了《关于进一步推进户籍制度改革的意见》。这些政策变化，归根结底是中国政府根据现实中的制度需求所做出的积极反应，顺应了经济发展阶段性变化的要求。
　　(二)地方破冰新政
　　在改革开放之后的户籍制度改革历程中，地方政府逐步取代中央政府成为改革的积极推行者，因地制宜实施不同的户口政策是户籍制度改革的趋势。由于我国是人口大国，分布在不同省市，在此笔者节选取较典型的两大城市进行叙述。
　　1.成都
　　成都早在2010年就出台了《关于全域成都城乡统一户籍实现居民自由迁徒的意见》，该意见提出包括社会