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2016-08-20
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2016年第3期刊文选登 | 陈为邦：城市更新探索

作者简介：陈为邦 , 男，教授级高级规划师，原中国城市科学研究会副理事长、原中国城市规划学会副理事长、原国家建设部总规划师 1 历史性的转变当前，我国城市发展进入了一个新时期

我国城市的发展将从向外扩大、以外延为主的方式，向以内涵为主、主要进行内部结构调整的方式转变，这是一个历史性的非常深刻的转变

从新中国城市规划建立开始，我国城市发展主要是以向外扩展为主的发展方式

“一五”时期156项国家重点工程建设，工业化奠基，当时八大重点城市，新工业项目建设，都是安排在新工业区的

改革开放以后，国家经济大发展，城镇化加快，工业化加快，大量建设项目都是在城市新区建设起来

建国60多年，城市规划主要是为城市向外发展服务

城市发展的这种向外扩展为主的模式是国家经济社会发展模式的外在反映，是传统经济发展方式的外在反映

与此相适应的城市规划方法、规范、定额、指标体系，主要都是为城市向外扩展服务的

因此，现在面临的改变，是十分深刻的改变

当然，60多年来，城市内部改造也有相当的发展，我们在旧城改造、旧城更新方面也积累了丰富的经验

相当一个时期以来，国家要求转变经济发展方式，由于受到机制体制方面的制约，转变起来相当困难且需要过程

在前一个时期，城市向外扩张的势头还非常猛烈，规模大，速度快，国家经济和生态环境都承受不了这种压力

这种城市强烈的向外扩张是怎样引起的？主要是因为传统经济发展模式仍然强大；地方城市政府仍然强烈依赖土地财政和许多重要的新区被不断批准而受到地方政府热烈欢迎，地方政府又相当热衷于新城新区的规划建设

正是在这种形势下，中央连续召开两次城市方面的非常重要的会议，正式提出今后我国城市发展逐步由向外扩张为主转向以内部结构调整为主，这意味着城市发展模式将发生根本转变

当然，这种转变需要过程，各个城市转变的方式也应当不同

城市规划工作主要任务将逐步变化成为以调整城市内部空间结构为主

于是，城市更新任务开始突出起来，大家非常关心

2 基本概念：城市更新 “一般来说，城市总是经常不断地进行着改造和更新，经历着“新陈代谢”的过程

20世纪50年代以来，西方国家常用的“城市更新”一词，有其特定的涵意

第二次世界大战以后，西方国家一些大城市中心地区的人口和工业，出现了向郊区迁移的趋势

原来的中心区开始“衰落”—-税收下降，房屋和设施失修，就业岗位减少，经济萧条，社会治安和生活环境趋于恶化，为了防止和消除这种现象，西部城市提出了城市更新的计划

一般情况下，城市更新的目标是振兴大城市中心地区的经济，增强其社会活力，改善其建筑和环境，吸引中、上层居民返回市区，通过地价增值来增加税收，以此达到社会的稳定和环境的改善

更新的方法，除了对于设施过于简陋地区进行“推倒重来”的改建以外，还注重对有历史价值和反映地方风土人情的旧建筑物和地区进行维修和保护，在保存房屋原有外貌的条件下，改建内部，装备现代化的设施

此外，还对一些废弃的仓库、货栈、办公楼等进行翻建，改造成为为居民生活服务的商业、游乐等设施，并起到美化市容的作用

“陈占祥先生是我国城市规划界前辈，是我国城市规划近现代史代表人物之一，他关于城市更新的解释，是学术权威性的解释

正如他指出的，这个定义“有其特定涵义”

当前，我国城市发展阶段和当时西方城市发展产生城市更新政策的情况是很不同的

时代不同、国情不同、城市发展阶段也不同

比如当时西方大城市中心衰退，需要振兴；而现在我国大城市中心人口过于密集，“大城市病”突出，需要治理等等

所以，概念不能简单套用

城市更新以激发和保持局部城市活力为主要目标，是西方城市发展中针对城市老区的一种政策

西方城市发展中还提出“城市再开发”、“城市再生”、“城市复兴”等概念

这些概念互相也是相关的

比如，西方国家一些港口城市，由于航运产业衰落，城市功能变化，针对港口功能的衰落，而进行的城市再开发，广义看，是否也可以属于城市更新的范畴

我们研究城市更新必须从我们的实际出发

我国刚刚公布的《国家十三五规划纲要》中明确提出：“将棚户区改造与城市更新、产业转移型升级更好结合起来” ( 见《纲要》第34章建设和谐宜居城市）

这样，在客观上让城市更新这个概念在目前具有比较广泛的含义

我们就可以在学习理解陈先生定义的基础上，从一个比较广泛的角度来认识和探讨城市更新的新的含义

3 需要新的认识 “ 对于城市更新，在学习国际历史经验的同时，我们更需要认真总结我们这方面的历史经验

从实际出发探讨研究它在我国城市发展现阶段的主要任务、目的、政策以及适应的范围和有关方式等问题

经过不断的实践逐步总结出我们自己的理论和方法，待以后条件成熟时再赋予城市更新一个新的含义

这样可能比较合理

3.1 主要目的现阶段我国城市更新的主要目的探讨：不断改善提高城市广大居民的生活品质和环境质量：（1）治理“城市病”，改善城市生态环境；（2）促进产业结构调整，提高城市现代化水平；（3）保护历史文化，提高城市文化品质

3.2 适应范围如果将城市更新适应范围确定为城市建成区全部，似乎针对性不强，范围也太大，能否实施有限范围

比如，是否把建成区划分为两类地区：（1）成熟老区（包括历史街区）

经历历史比较长久，经济、社会和空间结构完全成熟
（2）未成熟区

已建成一段时期，但是经济社会结构尚未成熟，尚有一定的甚至比较多的开发潜力

城市更新应主要适应成熟老区，而未成熟区主要任务应当是完善配套，填平补齐

在这些地区内的局部成熟地段，可以实施城市更新
显然，这种划分是困难的
因为城市发展成熟与否是相对的，动态的，一些地区是比较模糊的
有些城市成熟老区的局部被完全改造成为新区，呈现复杂变化情况
这种划分，是否可以考虑作为规划工作内部掌握使用
过去，新区开发和旧城改造是对应的一组概念
现在，城市发展主要转向内部

那么，我们使用城市更新这个概念能否承担和覆盖全部建成区的任务呢？！这个问题确实需要认真探讨

限目标 3.3 突出重点，有限目标城市更新的任务不能包罗万象，需要突出重点，有限目标

我们处在城市更新的启动阶段，更不适宜全面铺开

工作重点需要适应国家改革发展的形势，比如产业结构调整，棚户区改造和危房改造，保障房建设，生态文明和环保建设，城市交通建设，历史文化保护等等

南京在城市更新工作中明确重点的几种地区，即中心城区成片低效用地、污染高耗能工业区搬迁，城中村和危房的更新，就是突出重点，有限目标（见图1）

图1 南京市城市总体规划分区重点 3.4 城市更新是一个长期的历史过程城市是一个有机综合体，有其发生、成长、成熟、衰落的历史过程

城市更新不是一次可以完成的，它是不断发生的城市新陈代谢现象，是一个历史过程

（城市规划学和建筑学的根本区别也在于此
历史过程和一次基本完成）
城市更新不仅仅是三维空间的，更有时间历史的维度
是一个不断进行的历史过程

至少，现在我们看不到它的完成，城市发展需要留下各个重要历史时期的印记

从两个国外例子，可以看到这种过程的艰巨性

英国伦敦金丝雀码头：城市再开发图2 伦敦金丝雀码头区新旧对比英国伦敦金丝雀码头区的再开发是一个近40年的非常复杂的长期的过程

1967年，码头区由加拿大奥林匹亚公司和约克公司共同投资（见图2），经美国SOM公司设计，其开发面积约120万平方米

期间码头区建设了新的写字楼等项目，但是建设的过程中出现诸多矛盾

1992年两公司破产，政府重组码头开发公司，码头区的再开发过程由政府继续推进，直到2006年才基本完成

经过不断的完善，金丝雀码头区成为了伦敦城市新的金融商务中心

作为如此大项目的再开发，码头区既不能离开市场，更不能离开政府，开发公司和政府的博弈关系在这开发过程中非常突出

政府进行了大量城市基础设施建设，加强了项目和中心区的交通，是重大影响因素

当然，不是说每个港口区的更新，都需要几十年的时间，安排得好的则可能快一些

我是强调更新需要看到过程，因为，对于这个地区的建设，过去我们已有过一些介绍，但许多是从表面，从环境建设结果，从建筑空间效果看，从这些方面介绍的多，而对于其发展过程中的经济关系、曲折、矛盾，特别是城市规划的应对和作用等，却研究不够、介绍不够

而我们现在最需要的，恰恰就是对于过程和有关矛盾处理的了解

东京六本木：城市大型综合体建设图3 东京六本木城市大型综合体建设 2004年开业的六本木是东京的新地标，其占地面积约11.6公顷，建筑面积约76万平方米

内部包括商务、办公、公寓、酒店、电视播发、学校、娱乐、文化（美术馆）等设施和居住

由于经营内容的多样化，建设形式的丰富性，六本木形成了24小时不休息的“城中城”，“立体城”和“艺术城”，成为了日本旅游的一个新热点，还成为了一些文学作品的背景

该综合体主体建筑森大厦高238米，建设过程从1986到2003年，准备15年，施工建设3年

建设前期工作非常艰巨，如何处理产权关系是建设工作的核心

地段内共600户居民，回迁500多户，为了留住老住户，建设者们需要逐户谈判和准备，期间与原住户进行了1000多次恳谈会，工作长达15年

六本木综合体是民间资本开发的超大规模项目，其由森大厦株式会社牵头，吸引400家企业、团体和个人共投资4700亿日元，成为日本最大民间投资项目

项目围绕“住宅、商业、文化、设计”四大元素，体现以人为本的精神，成为了在日本经济长期低迷的大环境中，振奋人心，提升东京城市活力的新地标

六本木的开发过程，使我们看到国外在城市更新中进行大项目开发，在处理产权关系方面所遇到问题的复杂性、艰巨性和他们解决问题的耐心

在看到城市更新任务非常艰巨的同时，也看到我们土地管理制度的问题

我国土地制度规定，城市商业用地产权期限是40年，如果这个项目在我国，40年产权谈判就需要15年，开发商能干吗？衡产方有衡心，但是土地制度不改不行

近悉，一些城市商品房地产产权年限居然被确定为30年甚至20年，而国家规定的是70年，实在令人难以置信

当然，现在在我国，这种超大型的城市综合体的规划建设，需要非常谨慎，必须从实际出发，不能盲目推进

4 城市更新面临的工作 4.1 产业更新这是城市更新基本内容之一

产业结构调整对于我国城市更新，具有重大现实意义

产业结构调整在城市的任务艰巨，城市规划应积极适应并促进国家产业结构调整在城市的实施

在城市，工业和服务业是重点
过去的“退二进三”，现在的工业区转型，城市产业更新等

北京、上海、深圳、广州、重庆、南京、武汉、成都等不少城市经验丰富

我国城市工业用地比例高，达到30%左右，需要减少，需要增加生活用地，首先是居住用地

上海市提出城市工业用地需要减少一半左右，任务艰巨

对于产业结构调整在城市空间结构方面的处理，是非常艰巨的任务，需要专门研究

上海、武汉、重庆、成都等一些老工业城市都有许多经验
京津冀协同发展过程中，北京产业结构调整更有现实意义

改革开放以来特点是工业园区、开发区、科技园区占地很多，封闭管理、封闭运行

城市规划管理往往不能进入
这些园区如何调整结构？这是关系重大的事情
4.2 居住区更新这应当是突出的重点所在
首先是居住建设本身
棚户区改造、城中村改造、危房改造等等，政府任务艰巨

到2020年基本完成改造任务，“十三五”全国棚户区改造2000万套

它将成为我国城市更新当前的重点任务

和居住密切相关的城市服务业发展，包括商业、文化、教育、卫生、体育方面的建设，也成为一个重点

国家实施放开二胎政策之后，城市托儿所、幼儿园规划建设，也迫在眉睫

这里更涉及居民权益保护问题，涉及社会和谐发展问题，工作细致复杂，应当是我们的工作重点

2016年2月，中央和国务院在《进一步加强城市规划建设管理若干意见》中指出，优化街区路网结构

加强街区的规划建设
新建住宅要推广街区制，原则上不再建设封闭住宅小区

已建成的住宅小区和单位大院，要逐步打开，实现内部道路公共化，解决交通路网布局问题，促进土地节约利用

国家住建部解释，此为发达国家通行做法

我们要有计划、区别轻重缓急的逐步推行，依法依规推行，切实保障居民合法权益

这个问题需要全面长远看，它不仅关系城市道路体系的完善和节约用地，更关系城市文化理念，关系城市社会和谐发展的一些深层次问题

关系我们对于城市现代化内涵的深层次认识
“拆大院”，所引起社会反响之热烈，影响面之广泛，出乎意料
城市规划涉及千家万户的切身利益，这一次，表现最突出

城市规划的政治性、群众性、敏感性是前所未有的表现出来，让我们深受教育

我们本可以抓住时机很好地宣传一下，似乎不足

4.3 交通等基础设施建设城市更新非常重要的部分是基础设施，现在老城区的基础设施普遍欠账比较多

这一部分的开发建设，可以并且需要引入社会资本，但是总体上，属于政府行为，需要统筹规划

在城市更新规划中，需要自上而下，统筹安排建设

由于基础设施关系城市全局，所以成为城市更新最重要的基础性工作

对于城市地面水生态体系建设和地下综合管廊建设，需要从实际出发，合理确定规模、方式和标准

4.4 城市历史文化保护城市历史文化保护属于政府行为
需要提出依法保护
历史文化保护也需要研究产权关系

我国城市的历史文化保护事业发展成就巨大，但是仍然困难重重，重要的原因之一，可能是对于市场经济规律缺乏必要的理解和研究，至今仍然处于被动保护状态

是否需要通过改革，逐步形成利用市场规律的主动保护，走出新路

4.5 城市生态环境保护在建成区进行生态环境建设，属于政府行为，属于重要的公共政策

重要任务是在老城区建筑人口密集地区，建设公共绿化地带和公共空间，逐步改善老城区生态环境质量

依法保护成为主要手段

5 城市更新动力机制 5.1 政府动力（自上而下）建设保障房，改造棚户区、城中村和危房的需要；改善城市生态环境的需要；实施城市公共安全政策的需要；完善城市基础设施体系的需要；保护城市历史文化的需要；某些大型公共活动的需要（大型高规格活动比如国家国际运动会、大型展览会等等）

这些需要应当体现在城市总体规划、分区规划和近期建设规划以及专业规划中

这是自上而下的动力
5.2 市场动力（不断发生）这是非常重要的城市更新动力
目前可能在房地产和城市商业、服务业建设方面比较多

社会资本在城市的投资，是今后城市发展重要力量，也是基本力量，属于城市更新的内生动力

现在，一些大城市房地产更新项目，由于成本高价格不断攀升，一般开发规模比较小，更新速度比较慢

过去大型的综合商业服务业项目现在也在减少

5.3 社会民间动力（草根动力）城市居民为了改善生活环境所不断发生的力量

可以认为是城市更新的根本动力所在
居住环境的改善是许多居民的迫切需要
除了购买房屋之外，改造现有房屋也成为迫切需要

北京一些设计事务所通过典型案例，大力推进住宅改造，面积狭小的原地原房屋结构，通过改造，有效改善了居住条件

这是城市细胞的个体更新，具有强大生命力

广大居民在改善城市公共安全、公共空间、公共利益、环境卫生等等方面的要求成为更新的非常重要的动力

政府反映和代表居民利益，采取行动，成为政府行为
市场发现居民要求可以成为投资机会，就形成市场行为

2016年2月2日国务院发布了《关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》，其中第21条提出“建立城镇低效用地再开发激励机制

允许存量土地使用权人在不违反法律法规、符合相关规划的前提下，按照有关规定批准后对土地进行再开发

完善城镇存量土地再开发过程中的土地供应方式，鼓励原土地使用权人自行改造

” 这是国家启动城市更新民间动力的重要信号
这里，符合相关规划就必须包含城市规划这内
这里将出现部门职能交叉，需要衔接协调，城市规划部门需要准备

城市政府在城市更新过程中，如何处理经济效益与社会和生态环境效益的关系，是今后我国城市更新面临最重要的问题之一

对于老城区，一般讲，城市人口密度和建筑密度已经比较高，地产效益也高，从城市政府角度，往往希望继续提高其密度和产出而对于环境安全等方面问题往往考虑不够

城市规划需要为城市政府当好参谋，出好主意与方案，引导政府更多关注公共政策需求，同时需要对这些区域的环境极限容量做出研究并提出解决的多种方案，供城市领导选择

6 城市更新需要尊重市场规律改革开放30多年来，我国城市大量的居住建设和商业建设等基本上通过市场化过程，已经实现了私有

2007年，我国《物权法》公布并且实施，私有的房地产所有权得到国家依法保护

因此，城市更新在促进老城区的空间资源重构和优化的过程中，必须协调利益关系，解决产权关系处置以及开发权的配置

经济关系成为城市更新首先必须解决的问题
城市更新必须尊重市场规律，顺应市场规律

城市更新过程首先表现为产权单位之间、产权单位和政府之间的经济关系的处理，表现为市场、开发商、产权人、公众、政府之间的经济关系的不断出现和不断解决的过程

城市更新规划的编制和实施，首先需要处理经济关系、产权关系，这是城市更新基础性工作

无论工业区、居住区、城中村的关系，工作开始就是研究处理这些关系

城市房地产产权的复杂性往往出乎预料，而不少地块产权的不清楚又成为更新规划的重大制约要素

据悉，过去北京老城区的产权不清晰的房地产所占比例就相当高
其他城市问题估计也不会少
历史遗留问题、新问题都有
这种情况加大了更新的困难

7 城市更新必须体现公共政策 “ 改革开放以来，城市规划成为政府调控市场的重要手段，现在必须重申这个基本原则

城市更新需要体现市场规律，但城市更新不能以经济效益为唯一目标，而应当认真体现城市公共政策的各种要求，必须保证城市发展的安全、必须保证城市发展的公共利益，必须坚守公共政策控制底线，使城市发展达到可持续发展的目标

上海提出“城市发展转型，必须坚持减少对于房地产的依赖
城市更新坚持公共利益优先，不以地块就地资金平衡为前提”
这一点非常重要

局部项目需要上位城市规划的总体指导，比如停车场建设的规模确定等

防止资本片面追求利润而忽视其他
8 公众参与需要发挥市民的主体作用
城市更新关系市民切身利益，必须尊重市民的愿意和诉求
这是城市规划实施公众参与的迫切需要
探索建立政府、市场、市民几个方面的协调机制
城市规划公众参与需要在城市更新过程中具体落实
变过去城市规划事后参与为过程参与
实际上，公众参与是利益相关者共同的活动
就是处理好它们的利益关系，这是更新的前提
一个项目的更新，产权人如果不能参加决策，项目就不能建立起来
所以，公众参与已经成为不可缺少的必要环节

9 城市更新需要法制城市更新的开展，规划面对大量法律问题

在项目规划中，既要保护产权人的合法权益并尽可能满足其合理要求，同时必须保护城市的公共利益，处理好局部和整体的关系

这些工作的根据是法律和法规
规划人员的法律知识和能力将受到考验
比如，如何判断“公共利益”，就会经常出现
在过去的拆迁工作中，许多矛盾往往在这里

2011年开始实施的《国家房屋征收与补偿条例》中规定，为了公共利益，做出房屋征收决定

什么是公共利益？《条例》规定了这些内容：1、国防和外交需要；2、由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要；3、由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境、和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要；4、由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要；5、由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要；6、法律、行政法规规定的其他公共利益的需要

规定基本上明确了概念，但是，第6条也留下相当大的不确定因素，仍然会出现许多困难

主要是对具体项目是否属于公共利益的不同法律解释

现在有的城市随意解释危房改造项目，实际上是受房地产开发利益趋使，把有的非危房小区也改造了，利益受到损害的居民已经起诉

更复杂的是商业项目打着公共利益旗号获取利益，有关方面背后瓜分利益

我们迫切需要进行大量的案例研究
一般情况下，城市规划代表政府
城市规划通过城市更新，处理资本和产权人之间的关系

由于政府的强势，许多项目往往又对于产权人权益考虑不足，形成问题，有些问题长期积累，成为社会问题

由于产权关系复杂和建设成本不断上升，城市更新面临困难是比较多的

一些项目，资本直接对于城市规划提出要求，要求调整用地性质、提高容积率、减少公共设施配套等等

所以，在城市更新过程中，不仅仅需要稳妥处理有关经济利益和法律关系，更需要我们高度的社会责任感

这是对于城市规划最严重的挑战，也是对城市规划人员最严格的职业道德和社会良知的考验

我们不仅需要充分的知识准备、更需要充分的智慧准备和道德良知准备

10 从城市更新看城市规划改革城市发展进入新时期，城市规划必须加快改革