土地作为一种最基本的生产资料，是农民长期以来赖以生存的来源。随着我国经济持续快速增长，基础设施投资力度不断加大，土地的征用量逐年攀升，由此产生的农民失地问题也日益严重，最突出的问题就是失地农民的生存保障问题。
党的十六大提出：解决“三农”问题必须统筹城乡社会经济发展。“城乡统筹”就是要对农业和农村经济结构进行战略性调整，在工业化、城镇化的牵引下完成人口与资源的优化组合。因此说，农民失地不仅是历史发展的必然，也是时代进步的需要。科学、合理地离开土地，不仅符合政府的愿望，也是大多数农民的愿望和要求。但是，在实际工作中，由于相关政策体系的不完善，造成很多失地农民成为当前城乡二元经济结构背景下形成的新的困难群体，他们担负着由农村向城市转型的成本，面临着生存、就业、养老等多方面的困难，已成为社会稳定的一大严重隐患。
——失地农民面临的“两大难题”
2004年，我们对鞍山市开发区、营城子分区、沙河镇等重点集中征地地区的失地农民的现状作了实地调查，调查中我们发现，失地农民很多面临“进无出路、退无保障”的尴尬状况，虽然目前依靠一次性安置费用，生活水平还没有明显地下降，但从长远看，随着安置费用逐渐用完，失地农民的就业和社会保障问题势必凸现，给社会稳定留下极大隐患。
1、出路问题。农民一旦失去土地，也就失去了维持家庭可持续生计的主要来源。要切实保障他们的基本生活，根本的出路在于就业。但从调查情况看，失地农民的就业状况不容乐观。在鞍山营城子分区抽查的40家被征地农户中，就业率不到50％，村里更是出现了一些游手好闲的年轻人。
2、退路问题。土地承载着生产资料和社会保障双重功能，随着土地的丧失，这些农民就失去了他们长期以来形成的固有习惯生存保障模式。在市场经济条件下，有限的安置资金随着后续生活及通货膨胀的销蚀，又难以为失地农民再造一个可持续生计。一些大龄失地农民尤其是老年人没有任何经济来源，也没有什么社保和低保，势必成为社会中又一类困难群体。
——“两大难题”形成的原因
1、失地农民就业难。失地农民由于年龄偏大，文化程度不高和缺乏非农劳动技能等因素，再加上农村就业信息服务渠道不畅通，导致很多失地农民无法向二、三产业转移。即便有一些由政府安置就业转移，而一旦企业合同期满或精简人员，这部分人往往首当其冲被裁减。
2、保障体系不健全。从总体上看，目前各类建设用地征地补偿普遍偏低，而政府在征地过程中，还没有全面将失地农民纳入城镇居民社会保障范围。失地农民也只是注重眼前的利益，主要考虑的是今天能分到多少钱，很少考虑今后的出路问题。村里由于资金等原因也无法将土地征用款用于解决农民社会养老保险。
3、补助方式不完善。当前政府和农民普遍乐于接受一次性发放安置补助费的办法，但从长远角度上看，该办法没能充分考虑到土地对于农民不仅是生产资料，更是生存和生活的保障的事实。农民一旦失去土地，便永远失去了赖以生存的根基，如果缺少谋生手段，就会坐吃山空，成为””三无””（务农无地、上班无岗、低保无份）的农民。
——“两大难题”解决的办法
推进和谐社会建设，就必须保持社会的平安、稳定、有序。切实解决失地农民出路和退路问题，维护好农民切身利益，确保社会稳定和谐，关键是要构筑四条保障线，逐步建立起“就业服务、社会保障、经济补偿”三位一体的长效保障机制。
1、构筑就业保障线。失地农民的根本出路在于就业，政府在征地的同时，应建立失地农民再就业实施体系。一是安置就业。对失地农民实行“开发性安置”，即以土地换就业。推荐失地农民到用地单位和园区企业就业，鼓励用地单位和企业把合适的岗位优先安排给被征地农民，对多招收失地农民的企业还给予一定的优惠或补贴；二是自谋职业。免费为失地农民办理农转非手续，建立失地农民的劳动力档案，统一进入城镇劳动力市场。加强失地农民的就业指导和服务，加大失地农民的就业培训力度，积极引导失地农民外出务工经商；三是自主创业。在政策和资金方面给予扶持和倾斜，鼓励失地农民自主创业，建立失地农民就业援助制度，让他们享受下岗职工再就业优惠政策。鼓励和支持失地农民发挥其农业生产技能，承包经营农业园区、基地等，继续从事种养业，发展农产品加工业，解决生活出路。
2、构筑养老保障线。养老问题历来是人们关注的焦点，尤其是当土地被征用后，建立适合失地农民的养老保障体系已迫在眉睫