一、我国“污染者负担”原则的由来 在相当长的一段时期里,人们对自然的认识存在局限,认为自然资源具有无限性, 取之不尽,用之不竭：认为环境具有包容性,可以无限制地承纳人类的排放
因而,当工业企业将大量污染物排入环境中造成环境污染需要处理时,传统的做法是造成环境污染的人只要没有对具体的人或财产造成直接损害就无须承担任何责任,由国家出资治理污染、由公民承受污染的危害
于是,有人开始对此提出质疑和反对,认为国家投资实际上是全体纳税人的投资,凭什么个别人造成的环境污染或破坏要由全体社会成员来为其负担呢
针对这一问题,由24 个国家组成的经济合作与发展组织环境委员会于1972 年首次提出了“污染者付费”原则，该原则有利于实现社会公平和防治环境污染,很快得到国际组织和各国的积极响应,并被一些国家确定为环境保护的一项基本原则
我国的“污染者负担”原则正是在借鉴国际社会普遍采用的“污染者付费”原则的基础上,结合中国的实际提出的
“污染者负担”原则与“污染者付费”原则具有许多共同之处,但“污染者负担”不等于“污染者付费”
“污染者付费”的提法本身给人一种错觉,好像污染者只负有金钱义务,污染者所承担的环境责任形式只能是经济性补偿(“付费”)
事实上,“付费”只是污染者履行治理环境污染义务的重要方面,像环境影响评价、限期治理、“三同时”等制度并不是光靠“付费”就能解决的,其他诸如安装和管理污染处理设施、营造绿地等都需要污染者以非金钱方式进行
即使在受害者救济方面,污染者的责任也不只是损害赔偿, 还包括停止或减轻污染、恢复原状、消除污染等形式
“污染者负担”原则涵盖了承担污染治理费用(“付费”)在内的诸多法定义务,更符合这一原则的宗旨和本意
二、我国“污染者负担”原则在环境立法中的演进 在我国,“污染者负担”原则最初是以“谁污染, 谁治理”的提法出现
1979 年的《中华人民共和国环境保护法(试行)》第六条曾规定:已经对环境造成污染和其他公害的单位,应当按照“谁污染谁治理”的原则,制定规划,积极治理,或者报请主管部门批准转产、搬迁
1981年国务院《关于国民经济调整时期加强环境保护工作的决定》突出强调:“工厂企业及其主管部门,必须按照‘谁污染,谁治理’的原则,切实负起治理污染的责任
” 应该说“谁污染, 谁治理”的文字表达明确了负担主体是排污者
实行该原则有利于明确治污责任,促使企业加强管理和技术改造,筹集治污资金,但该原则将治污责任限制在只对已经产生的污染负责,而且仅仅对污染的治理负责,实践中容易理解为只是治理污染源的责任,而治污责任并非污染者的全部责任,应包含对污染造成损失的赔偿责任
三、我国“污染者负担”原则的内涵 我国环境保护法中的“污染者负担”原则是指环境法律关系的主体在生产和其他活动中造成环境污染和破坏的,应当承担治理污染、恢复生态环境的责任
污染者, 即己经对环境造成污染或破坏的主体负担,主要是指承担责任,具体表现为费用的承担
承担的费用主要包括两个部分,一是对己造成的环境污染进行治理或修复所需要的费用,另一部分是对遭受环境污染的受害人进行赔偿的费用
这一原则并未将环境责任主体限于排放者,还包括了污染物的产生者
治理污染的责任范围不局限于主体自身,还扩展至区域的环境保护
这体现了污染者个体责任的扩大和保护公益权的法律要求,更符合环境保护的公益性质和环境资源的公共资源属性
“污染者负担”原则的核心是“征收排污费制度”
征收排污收费制度是指国家环境管理机关依照法律规定对排污者征收一定的费用的管理措施
该措施包括排污费的征收与使用两个方面
征收排污费的对象是超过国家和地方规定的污染物排放标准的企业事业单位
排污单位缴纳排污费并不免除其应承担的治理污染、赔偿损失的责任和法律规定应当承担的其他责任
征收排费的污染物包括废水、废气、固体废物、噪声、放射性物质等5 大类70 多种
征收排污费是以申报登记的排放污染物的种类、数量、浓度为依据的
污染者负担原则是随着我国社会主义市场经济体制发展而逐步建立和完善的
它有利于逐步实现“治污集约化”,“环保设施产权多元化”,“治污设施运行、服务市场化”,更好地引导企业进入环保市场,借助产业和市场保护好环境,真正走出一条与市场经济相应的环境管理新途径
该原则强调的是对己经发生的环境污染采取事后补偿的方法,是环境立法中一项重要基本原则,它和民法中“欠债者还钱”, 刑法中“杀人