一、引言
1993年我国颁布了《关于实行分税制财政管理体制的决定》，标志着我国分税制改革全面开始推进
这项改革对调整中央政府与地方政府财政平衡起到了重要作用
中央政府意在通过分税制改革提高宏观调控能力，约束地方政府行为，是中央政府与地方政府财权与事权的再平衡
实行分税制改革后，地方财政收入占全部财政收入的比重大幅减少
同时，中央政府将部分事项进一步下放，这在客观上造成了地方政府财政收入下降，地方事权进一步增加的事实，即所谓的“财权上收，事权下放”
图1 地方财政收入与支出比例变化
1994 年地方财政收入比例迅速从1993 年的78%下降到了1994 年的44.3%，并在此后维持在了50%左右的水平线
而地方财政支出却在不断递增，在2006年时达到了75.3%，造成了地方财政收支的巨大缺口（图1）
这种地方政府财力与事权的不匹配，客观上要求地方政府寻求其他财源，土地财政便由此应运而生
二、土地财政与财政可持续逻辑性研究
财政可持续性(fiscal
sustainability)是国外理论界对与政府偿债有关研究的概括性说法，其本质上是对财政政策宏观经济效应的研究
Bulter(1985)首先提出了财政可持续的概念他认为，财政可持续指作为经济实体的国家财政的存续状态或能力
对一个经济实体来说，当它无力偿还债务时，就不能存续而宜告破产;反之，它有偿债能力就说明它可存续
因此，财政可持续性研究的是政府债务清偿能力问题
当政府有能力偿还债务时，财政就是可持续的；反之，财政就不可持续，就要破产
多玛(Domar，1944)用数学论证了财政可持续的条件
我国学者马拴友等(2006)用动态优化方法进行了更为严密的数学论证
学术界对财政可持续的测量主要有两类方法：一是利用政府偿债能力的会计方法测量可持续的赤字或债务水平（如债务率、赤字率、债务依存度、赤字依存度等）
如果实际值低于理论预测的可持续值则财政是可持续的，反正则不可持续
另一种方法是按照新古典的偿债能力方法检验政府是否满足限制约束约束条件，若满足则是可持续的，反正则不可持续
但是将仅仅关注政府债务和偿债条件的该理论若直接应用到要求财政预算收支平衡，且地方政府发行政府债能力非常有限的我国语境是有问题的
可以说，土地财政和地方政府财政可持续是“互为因果”的
在1994年分税制改革后“财权上收，事权下放”的大背景下，加上财政预算平衡和地方政府不具备发债权的硬约束，基层地方政府面临着财政收不抵支的巨大压力
而对地方政府而言，维持财政可持续能力、弥补巨额财政缺口无非就是“开源节流”，在“竞升锦标赛”普遍存在、政府职能从生产型向服务型转变尚未完成和支出刚性的约束下，节流的潜力非常小，开源是唯一的选择，而在开源的选择中，土地财政有其特有的优势
虽然土地财政缓解地方政府的支出压力，但是也增加了财政能力的风险性：首先是在房地产繁荣期中，以土地作为抵押或质押产生的地方债风险被掩盖了；其次从客观上减慢了地方政府实现政府职能转型的周期，各地层出不穷的各种“政绩工程”、“面子工程”和攀比式的上马各种基础设施建设的报道佐证了地方政府依然迷恋于建设性的大政府；然后是地方政府对土地出让产生了路径依赖，土地财政的命运和房地产市场的兴衰紧密相连，因此绑架了地方政府进行其他收入渠道拓展的机会——比如开征房地产税——地方政府在开征房地产税方面普遍都持不积极的态度；最后是本届政府会基于各种动机倾向于超额出让土地资源，使得土地资源的利用并不是动态最优的，这削弱了未来政府应对财政风险的能力
三、土地财政与财政可持续实证分析
目前我国主要有四种土地出让方式，其中土地出让价款最低的是协议出让
为了能够获得更高收益，地方政府更倾向于以“招拍挂”方式出让土地，从图2中可以看出，“招拍挂”方式比重逐年上升，“招拍挂”出让面积占出让土地面积的比重从2004年的不到30%提高到2011年的91.3%；土地“招拍挂”出让收入占出让总收入的比重到2011年达到96%
图2 我国“招拍挂”土地出让比例变化
现阶段我国政府的土地收入集中在地方的土地使用权交易环节，土地使用权出让收入规模巨大
从全国层面看，从2007到2010年，全国国有土地出让收益占地方税收收入的比重从38%上升到92%；占地方财政收入的比重从35%上升到75%
可以说，这一时期土地出让收益对维持地方政府支出，缓解地方政府支出压力起到了一定作用
具体到合肥市层面，2