农发行非经营性项目贷款，是指由财政补贴资金为还款来源的农业基础设施贷款或农业综合开发贷款
这项业务的开展对我国“三农”和新农村建设和提升农发行的地位等方面发挥了巨大的的作用
随着业务面的不断扩大出现了很多问题，应该引起广泛关注
一、非经营性项目贷款营运中存在的主要问题
（一）财政评估体系不完善
按照农发行《非经营性项目贷款操作指引》的要求，对地方经济状况要提前进行评估，但是在执行过程中，没有建立完善的财政能力评价体系和统一的标准
以某地非经营性项目贷款的评估报告上分析，评估内容和结构都各不相同
由于在地方，政府融资方面的信息透明度差，这就导致政府的负债情况很难准确把握，尤其是对财政信用风险和偿债能力方面不能准确的给出判断
地方政府往往投资意向强烈，很多政府部门存在债务，融资行为也比较分散[1]
为了取得贷款，不惜各种办法满足银行的贷款条件，隐瞒财政报表真实情况
尤其是很多基层银行，业务人员能力不强，对财政报表项目评估报告和财政报表把握的不严格，对地方财政还款能力的评估掌握不准确
（二）贷款管理模式不完善
非经营性项目贷款的管理模式主要是按照一般性商业性项目贷款的管理模式运行，这就导致了很多政策性的规定无法实施，很多制度在应用上显得多余和繁琐
而从一般商业性项目管理的角度分析，针对那些承贷主体是政，由政府成立投融资平台，在信贷上进行过于详细的评估，对收益情况和风险情况进行分析没有太大的意义[2]
非营利性项目主要表现为盈利性低的特点，与借款人和贷款项目的盈利状况关联度小，因此贷款的还款来源主要靠财政补贴，用一般性商业贷款的模式进行管理会带来很多操作性难题，一些政策规定也不能有效实施，有时会导致贷后监督与服务重心缺乏针对性和有效性，很难防控贷款风险
(三)承贷主体选择和把握较困难
非营利性项目贷款主要由政府相关部门进行实施，很难满足农发行信贷标准，有些地方政府采取符合农发行贷款条件的第三人充当贷款准人的中介，这就导致很多问题的出现，主要表现为：承贷主体与项目主体分离，产生承贷主体没有项目资质、施工许可及能力，农发行对项目主体进行贷后管理缺乏法律依据
另一方面银行与企业之间产生矛盾，经营性企业承贷的部分非经营性项目贷款，在法律上承担了偿还贷款本息、接受贷后监督的义务，但是却没有享受到使用贷款、获得收益的权利
贷款增加还可能造成负债增加，财务指标恶化、资产负债率上升、信用等级下降，很大程度上影响了对外融资
这就导致借款人对农发行贷款后管理产生抵触，银行和企业之间产生矛盾，第三是非经营性贷款项目经济效益较低，有些贷款主要由政府出资组建的投资公司或行政法人承贷，经营性企业不愿介入，承贷者是根据项目需要成立的企业，经济实力较差，不完全具备经济实体功能等[3]
（四）监督资金的使用压力大
农发行强调资金的专款专用，而政府部门的贷款却是进行综合运用
例如在很多项目内的资金使用方面，受外界不可控因素，贷款投放以后，投放的资金与项目评估时出现不一致的情况，为了使项目进展顺利，追求项目速度和完成时限，企业负责人不及时办理变更手续，让银行给予通融资金的使用
由于贷款时间比较长，贷款需要逐年投放，物价上涨等因素的影响，几年前的可研报告评估材料，会出现部分项目资金有缺口的情况
这就需要追加项目投资进行弥补，这就导致项目资金的完整性与项目资金补充的滞后性产生矛盾
很多项目的自筹资金要先于银行的信贷资金同比到位，实际上有时需要银行贷款先使用的现象
（五）政府性质的融资公司存在信贷风险
现行法律规定：地方政府禁止举借债务和对外担保
但是很多地方政府正常财政收入无力支撑大规模建设，就由政府指定或专门成立企业作为承贷主体
有些地方政府为完成建设指标，会成立多个企业作为承贷主体向银行举债，有些地方还将融资额作为考核奖励指标，这对银行信贷资产安全带来隐患
如某地区农发行在测算政府财政准入指标时，发现三个融资平台，而且这些平台之间的债务关系也很复杂，财政负债率甚至超过300%，大大超过规定限额
另一方面承贷主体是有限责任公司的方式运营，如果经营不好，出现困境可依照《公司法》宣布破产
贷款大都有政府承诺函等形式的担保，但《担保法》中对地方政府的担保责任没有明确规定
在选择承贷主体时还要考虑承贷主体自身的合规性及经营效益等情况，是很复杂的过程