一、引文 建立和完善县级基本财力保障机制，增强县级政府特别是困难县政府的财政支付能力，对于完善财力和事权相匹配的财政体制，控制和化解基层政府债务风险，全面推进民生财政体系建设，增强县级财政公共服务能力，提高县级政府公共服务水平，促进基层社会和谐与稳定具有重要意义。在当前公共财政以民生财政支出为重点的背景下，研究县乡政府如何实现“保工资、保运转、保民生”的目标，保障基层政府实施公共管理、提供基本公共服务以及落实党中央、国务院各项民生政策的基本财力显得十分必要。
财政是维护政府机构运行、履行政府公共职能、提供公共服务的基础。长久以来，县乡财政收入能力的不足导致了其公共服务保障能力的削弱。有些地方由于财力紧张，医疗卫生、社会保障、交通通讯、农田水利等基本公共服务方面的基础十分脆弱。此外，由于民生标准的持续提高，保障范围的不断扩大，各地财政，尤其是县乡基层财政的困难不断加大。对于大部分财政困难县而言，在充分调动县级财政资金自主理财积极性的基础上，通过改进和完善现行转移支付制度，加大中央和省对财政困难县的转移支付力度，建立和完善县级基本财力保障机制，切实缓解县级财政困难，有利于逐步健全县级公共财政支出体系，落实好民生财政政策，保障县级政府的基本公共服务能力。
县级财政是我国影响范围最大、涉及面最广的基层财政单位。鉴于近年来许多县级政府在承担各项支出任务的过程中，都形成了一定程度的公共债务风险，比如乡镇财政债务风险、签发工资形成的债务风险、赤字风险、粮食亏损挂账所形成的财务风险等;而基层债务风险成因的复杂性决定了许多财政困难县仅靠自身财力不仅无法化解已有的政府债务风险，还有可能继续形成各种新增的政府债务。只有完善县级基本财力保障机制，增强财政困难县的财政支付能力，才能在控制基层政府债务的基础上，逐步化解基层政府的债务风险。
二、我国县级财力现状分析
(一)中央与地方财权、事权严重不对称
1994年我国进行了分税制改革，中央财政集中了大部分的财政收入，而事权逐步的下移，地方财政支出压力逐年增大。根据统计资料显示，1993，全国财政收入4349亿元，其中中央财政收入958亿元，占全国财政收入的22%;地方财政收入3391亿元，占全国财政收入的78%。而到2010年，全国财政收入83080亿元，其中中央财政收入42470亿元，占全国财政收入的51.1%，比1993年高出29.1个百分点;地方财政收入40610亿元，占全国财政收入的48.9%，比1993年低29.1个百分点。对于支出而言，1993年，全国财政支出4642亿元，其中中央财政支出1312亿元，占全国财政支出的28.3%，地方财政支出3330亿元，占全国财政支出的71.1%;到2010年，全国财政支出89875亿元，其中中央财政支出15973亿元，占全国财政支出的比重为17.8%，比1993年低了10.5个百分点，地方财政支出73602亿元，占全国财政支出82.8%，比1993年提高了10.5个百分点。此外，在地方政府一般预算收入中，按级次划分，以2010年数据为例，省级政府、市级政府、县级政府、乡级政府的一般预算收入占比分别为21.7%、32.3%、34.3%、11.7%;而地方政府一般预算支出按级次划分，省级政府、市级政府、县级政府、乡级政府2010的一般预算支出占比分别为20.8%、27.4%、45.5%、6.3%。由以上数据可以看出，近年来，中央与地方政府的财政收支严重不对称，地方政府的财政压力不断加大，尤其是县乡政府的支出压力逐年增大。
(二)地区之间差距明显，县乡财政困难普遍存在
“十一五”期间(2006年-2010年),我国东部地区一般预算收入、一般预算支出、人均一般预算收入、人均一般预算支出、人均财力等几个指标都明显高于中西部地区，中部地区一般预算收入、一般预算支出总量上高于西部地区，但由于中部地区人口总数较大，导致人均一般预算收入、人均一般预算支出、人均财力等指标都低于西部地区，东中西不同地区之间发展差距很大。然而，无论是东部发达地区还是中西部较不发达地区，由于现阶段我国财政支出责任较重，一般预算支出中，教育、科学技术、文化体育与传媒、社会保障和就业、医疗卫生、环境保护、城乡社区事务、农林水事务等项目每年都以较高的比例在增长，公共服务支出比例的不断加大，县乡财政困难普遍存在。就发达地区而言，由于发达地区民生支出任务较重、标准比全国平均水平更高、支出范围更为宽泛，发达地区的县乡财政困难问题不容忽视。
(三)地方政府债务风险加大
1994